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提議內容或建議事項

我國現行《菸害防制法》對電子菸採全面禁止政策，但現實上，成年吸菸者對於菸草代用品仍有實際需求，黑市流通與網路地下交易也未因此完全消失。與其放任產品持續地下化、無品質標準、無年齡把關、無稅捐管理、無成分揭露，衛福部應參考美國 FDA 2026 年「加味電子尼古丁傳遞系統上市前申請－青少年風險考量指引」的重點，建立成人限定、風險分級、嚴格審查、抽稅納管的新制度。

FDA 在該指引中明確表示：「非菸草風味產品在特定情況下，可能有助於成年吸菸者遠離可燃紙菸，包括促進轉換、增加戒菸嘗試、支持持續戒菸，以及減少紙菸使用量」；但同時也強調，任何風味產品若要上市，必須證明其對成年人帶來的利益大於對青少年的風險。

因此，建議政府修正《菸害防制法》及相關子法，將現行全面禁止電子煙的制度，調整為「成年人限定之特定尼古丁電子傳遞產品管理制度」，至少包含下列方向：

第一，僅限年滿二十歲以上成年人購買與使用，並維持對未成年人、校園、公共場所與網路廣告的高強度管制。現行法律已禁止以郵購、電子購物或其他無法辨識年齡之方式販賣菸品，也禁止透過網路等方式對菸品進行廣告促銷；未來若修法納管，對加味電子菸更應比照甚至更嚴格執行。

第二，建立上市前健康風險評估審查制度，要求業者在製造或輸入前提出完整資料，包括成分、添加物、排放物、毒理資料、裝置安全性、成年人戒菸或轉換效益證據、青少年吸引力研究，以及上市後監測計畫。現行《菸害防制法》第 7 條已對「指定菸品」設有健康風險評估審查機制，第 11 條也要求菸品製造與輸入業者申報成分、添加物、排放物及其毒性資料；若未來要把特定加味電子菸納入管理，應以此為基礎建立更完整的新類別審查制度。

第三，採取風味分級管理，而不是毫無差別地全面開放所有口味。FDA 指引明白指出，不同風味對青少年的吸引力並不相同；水果、糖果、甜點等風味對青少年吸引力高，因此需要更高的舉證門檻，而薄荷醇、薄荷，甚至某些咖啡、茶、香辛料類風味，可能呈現較低的青少年吸引風險。換句話說，台灣若修法，不應走「全部開放」或「全部禁止」的極端，而應採取「低青少年吸引風味優先、 高青少年吸引風味從嚴或暫不開放」的分級納管方式。

第四，對通過審查的產品課徵健康福利捐與相關稅負，並專款專用。現行《菸害防制法》第 4 條已規定菸品應徵健康福利捐，第 5 條並明定可用於全民健保安全準備、癌症防治、菸害防制、衛生保健、社會福利與私劣菸查緝等用途。若未來修法將特定加味電子菸納入合法管理，應比照建立課稅或健康福利捐機制，將收入優先用於戒菸服務、青少年防制教育、非法產品查緝、產品風險監測與醫療照護，而不是讓政府繼續在「全面禁止」與「地下流通」之間兩手空空。

第五，建立上市後監測與退場機制。FDA 指引強調，主管機關必須以整體人口風險與利益評估產品，並持續關注青少年起始使用與成年人轉換是否真的成立；如果產品未能證明公共衛生淨利益，或出現青少年使用上升、違規行銷、健康風險新增等情形，就不應繼續允許上市。台灣若修法，也應要求業者定期提交上市後數據，並授權主管機關隨時調整、限縮、停賣或撤銷許可。現行第 7 條其實已把「上市後監視與管控機制」列為指定菸品審查辦法內容，這套精神完全可以延伸到新制度中。

第六，明文規定年齡驗證技術不能取代實質審查。FDA 也提醒，單靠裝置年齡驗證、生物辨識或地理圍欄等技術，並不足以消除高青少年吸引風味的風險，尤其在社交轉售、同儕代購與地下流通仍存在的情況下更是如此。台灣若要修法，不應讓業者用「有鎖、有驗證」作為萬靈丹，而應要求產品本身、風味設計、販售方式、行銷內容與上市後監測一起受管。

綜上所述，本提議不是要求對加味電子菸無限制合法化，而是主張：針對成年人吸菸者，建立一套比現在地下市場更安全、比全面禁止更可監督、比黑市更有公共利益回收的抽稅納管制度。在嚴格年齡限制、分級風味審查、禁止青少年接觸、禁止網路行銷、課稅專款專用與上市後監測的前提下，讓真正有助於成年人遠離紙菸的產品，有機會在科學與法治框架下被評估，而不是永遠停留在「一律禁止、卻依然存在」的灰色地帶。

利益與影響

本提議若能推動修法，最大的利益，在於把目前處於地下化、無標準、無稅收、無監督的市場，轉為政府可以掌握、可以審查、可以課稅、可以追蹤的制度化管理。現行國健署已明文說明，台灣目前對電子煙採全面禁止，且指出市場上仍有業者利用「減少有害物質暴露」、「幫助戒菸」、「清香口味」等文字誤導民眾，反映出禁止政策之下仍存在違法供應與資訊混亂問題。若能改由法律建立成人限定的合法門檻，主管機關反而更能要求業者揭露成分、負擔責任並接受監測。

對成年吸菸者而言，此提議的正面影響，是提供一個可能比紙菸更低危害、且更符合使用偏好的替代選項。FDA 指引草案並未說加味產品一定能幫助所有人戒菸，但它明確承認：在某些情況下，非菸草風味產品可能促進成年人遠離可燃紙菸、增加戒菸嘗試、支持持續戒菸，並減少紙菸消耗；同時也指出不少成年人在遠離紙菸的過程中偏好非菸草風味。這代表政策不應只用「有沒有風味」做二分法，而應看「哪類風味、對誰有用、風險多大、證據多強」。

對政府財政與公共衛生治理而言，抽稅納管也有明顯好處。現行健康福利捐制度已證明，對菸品課徵健康福利捐後，可以將資源用於健保、癌症防治、菸害防制與相關社福用途。若未來修法把特定通過審查的加味電子菸納入課稅體系，政府不僅能增加查緝與監測的財源，也能把部分資金回補到戒菸門診、戒菸專線、青少年教育與非法產品查緝上，形成「使用者付費、風險管理回收」的制度。

對青少年保護而言，本提議的設計重點並不是放鬆，而是把保護做得更精準、更有條件。FDA 指引反覆強調，水果、糖果、甜點等風味對青少年吸引力高，這些產品若要上市，必須承擔更高的舉證責任；而主管機關應根據風味特性做風險分級，而不是把所有產品混在一起處理。這樣的做法，比單純口號式的「一禁了之」更接近科學治理，也更有機會把資源集中在真正高風險的產品與風味上。

當然，本提議也有風險與挑戰：

第一，若審查過鬆，確實可能增加青少年接觸機會；

第二，若風味分級與行銷規範不夠嚴格，可能被業者以包裝、命名或社群操作方式繞過；

第三，若只開放產品卻沒有完善監測與退場機制，政策可能失去可信度。

 

因此，本提議必須建立在「修法、科學審查、成年人限定、嚴禁青少年接觸、課稅回饋公共衛生、上市後持續監測」這六個前提上，缺一不可。這也與 FDA 指引草案的核心邏輯一致：不是因為產品有可能幫助某些成年人，就當然放行；而是必須證明對整體人口具有淨公共衛生利益。

整體而言，本提議的核心利益，是把現在的「禁止卻持續存在」轉化為「依法審查、依法課稅、依法保護青少年、依法幫助成年人降低紙菸危害」的新制度。如果政府真正在乎的是降低紙菸造成的疾病、死亡與醫療負擔，那麼政策就不應只有禁止，更應提供一條在嚴格監管下、讓成年吸菸者遠離紙菸的轉換路徑。