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提議者臺灣吸菸者權益促進會

廢除菸品健康福利捐,回歸現代國家正常稅制

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已附議:10710

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提議內容或建議事項

臺灣從2002年起開始針對各類菸品徵收菸品健康福利捐,但因菸捐的租稅法定位階模糊以及補助浮濫、不夠公開透明等問題,使得長期以來菸捐的相關議題一直為人所詬病。

我們認為,民進黨政府應落實關於租稅正義的改革方案,修改《菸害防制法》第4條,全面廢除菸品健康福利捐的徵收,以符合國庫統籌統支的現代國家正常稅制。

從租稅公平與現代國家正常稅賦制度的角度來看,「捐」的存在是相當落伍且易造成許多弊端的制度。回顧臺灣半個多世紀以來的租稅制度,也有許多各種名目的「捐」消失在歷史潮流裡,例如:教育捐、勞軍捐、國防捐等。其原因在於捐之於稅,本來性質上就具有「附加性」與「臨時性」,並不符合憲法第19條的租稅法定主義原則。

儘管政府對於各種捐的附加徵收似乎都有其光明正大的理由。例如勞軍捐是為了要照顧軍眷,國防捐是為了要充實國防,教育捐是為了要改善教育環境。但這最多只能算是政府為籌措財源的權宜措施,仍免不了重複課稅的弊端。

而菸品健康福利捐的徵收,依據的是《菸害防制法》第4條,其用途為:全民健康保險之安全準備、癌症防治、提升醫療品質、補助醫療資源缺乏地區、罕見疾病等之醫療費用、經濟困難者之保險費、中央與地方之菸害防制、衛生保健、社會福利、私劣菸品查緝、防制菸品稅捐逃漏、菸農及相關產業勞工之輔導與照顧等。乍看之下似乎包山包海,功能十足,但實際上補助浮濫離譜,連國小學童齲齒防治、全國孕婦羊膜穿刺檢測、特定政黨候選人選舉文宣,以及所羅門群島的生產計劃亦在補助之列。

之所以會有這麼多與「菸害防制」無關的用途,而後又引發種種弊端,完全是制度不良所導致。政府應依法徵稅,依據的應該是稅法,而不是《菸害防制法》!因此,政府的租稅改革政策措施應符合租稅正義,廢除菸品健康福利捐的徵收有其正當性。


利益與影響

政府依法徵稅,民眾依法納稅。

而不是政府依法徵「捐」,民眾依法納「捐」。


相關連結

權責機關

主辦單位 衛生福利部 

協辦單位 財政部 

  • 680關注

機關回應

  • 回應日期

    2018-06-21  (最後更新日期 2018-06-21 17:20)

  • 回應機關

    衛生福利部


參採情形

針對提案人訴求,衛福部國民健康署已於107年5月31日召開專家學者諮詢會議,經與與會人員於各面向探討政策、法源、實務運作情形,決定不參採提案人之訴求。另與會人員建議針對提案內容所提菸捐補助政黨文宣及索羅門群島等事,再加強論述。


分析說明

 一、菸品是危害健康的頭號殺手:

(一)菸煙中有超過7,000多種化學物質,其中93種成分為致癌及有害物質,當中有15種被國際癌症研究署列為「第一級致癌物」。我國10大死因中,有6個(惡性腫瘤、心臟疾病、腦血管疾病、糖尿病、肺炎、慢性下呼吸道疾病)直接與吸菸有關,4個(腎炎、腎病症候群及腎病變、慢性肝病、肝硬化及肝癌、事故傷害、自殺)與吸菸間接有關。我國每年約有2.7萬多人死於菸害,平均每20分鐘就有1人死於菸害,其中癌症居首位占50%(肺癌57%、口腔和咽癌占22%),其次為心血管疾病為28%、呼吸道疾病為22%。

(二)另研究證實,二手菸暴露亦會增加罹患肺癌之罹病死亡風險。與吸菸者同處,得到肺癌的機會比一般民眾高出20%-30%,長期二手菸暴露更會造成或加重孩童呼吸道疾病,且與兒童白血病、淋巴瘤、大腦與中樞神經系統病變、肝母細胞瘤等癌症有關。世界衛生組織於2017年3月報告指出,導致5歲以下幼童死亡的第1名是因空氣污染及「二手菸」引發的呼吸道感染問題,每年造成全球57萬幼童死亡。另最新研究發現,三手菸會引起嬰幼兒的呼吸系統問題,增加嬰幼兒氣喘機率,讓他們體重下降,增加中耳炎風險等。

 

二、課徵菸品健康福利捐之法源依據:

(ㄧ)吸菸不但造成吸菸者身體多項疾病傷害甚或死亡,透過二手菸、三手菸的污染,對於非吸菸者亦造成相當程度的威脅與侵犯,因此,課徵菸品稅捐,是為達到以價制量、降低菸品消費,保護國民健康的效果,世界衛生組織指出,這是菸害防制6大策略中,最有效的一項。

(二)菸品健康福利捐(以下稱菸捐)之課徵,原係於91年1月1日施行「菸酒稅法」第7條規定,紙菸每千支菸稅590元(每包11.8元),並於同法第22條規定,開徵菸捐每千支250元(每包5元);95年檢討後菸捐調漲為每千支500元(每包10元)。復於96年6月15日「菸害防制法」修正三讀通過,將菸捐徵收法源依據由「菸酒稅法」第22條移列至「菸害防制法」第4條。98年1月23日「菸害防制法」第4條、第35條修正公布菸捐調漲為每千支1000元(每包20元)並自同年6月1日施行。故菸捐制度原係規範於菸酒稅法,嗣經立法院96年修正菸害防制法將其移列菸害防制法第4條,並明列各項法定用途。

(三)菸害防制法第4條第4項明文規定:「菸品健康福利捐應用於全民健康保險之安全準備、癌症防治、提升醫療品質、補助醫療資源缺乏地區、罕見疾病等之醫療費用、經濟困難者之保險費、中央與地方之菸害防制、衛生保健、社會福利、私劣菸品查緝、防制菸品稅捐逃漏、菸農及相關產業勞工之輔導與照顧;其分配及運作辦法,由中央主管機關及財政部訂定,並送立法院審查。」是以,菸捐制度係經立法院審查通過,為菸害防制法所明訂,菸捐在各項用途之分配,係以菸捐分配辦法與立法院預算審查結果為依據,以適度分擔及彌補全民幫吸菸者負擔因菸害增加的健保醫療資源負擔(約534億元),避免造成健保財務沉重負擔,以及協助經濟困難弱勢民眾繳納健保欠費,減輕其經濟壓力及生活困境。

(四)為增進弱勢福利與保護國民健康,減少國民罹病、殘障與死亡率,提高民眾的健康獲益,促進全民健康與生命品質,並有效減少民眾使用健保資源,衛生福利部爰依據菸害防制法第4條之授權,訂定菸品健康福利捐分配及運作辦法,並於該辦法第4條明定菸捐依法分配於:50%供全民健保安全準備之用;24.2%供罕見疾病等之醫療費用、癌症防治、中央與地方菸害防制及衛生保健之用;11.8%供提升預防與臨床醫學醫療品質、補助醫療資源缺乏地區及辦理生產事故救濟等之用;5%供補助經濟困難者之保險費之用;8%供社會福利及長期照顧資源發展之用;1%供私劣菸品查緝及防制菸品稅捐逃漏之用。同時撥入各受配機關之基金專戶加以保管運用。

(五)上開辦法於發布或修正同時,亦依菸害防制法第4條第4項之規定,函送立法院審查。

 

三、菸捐之法律性質屬特別公課,非屬稅賦:

(一)查96年修正菸害防制法第4條之立法理由【1】略以「鑑於菸品健康福利捐非屬稅賦,其徵收法源依專款專用之立法體例,回歸本法規定」故依菸捐之特定政策目的性、課徵群體定性、特殊法律關聯性、專款專用性及非對待給付等特徵,法律性質應屬特別公課,非屬稅賦。依大法官釋字第426號解釋意旨,係國家為一定政策目標之需要,對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔,並限定其課徵所得之用途,在學理上稱為特別公課,乃現代工業先進國家常用之工具。又特別公課之性質與稅捐有異,惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔,故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定,其由法律授權命令訂定者,如授權符合具體明確之標準,亦為憲法之所許。

(二)「特別公課」屬非稅公課之一,國外亦有稱之為「指定用途租稅」Earmarked Taxes。依世界衛生組織報告指出【2】,菸品的指定稅(Earmarking revenues)係通過立法指定其用途,為矯正使用菸草的負面效果,而將稅捐收入用於衛生目的。全球有大約超過20個國家採用將菸稅指定於衛生、健康促進相關用途之制度,例如,美國有數州(加州、麻薩諸塞州、亞利桑那州及奥瑞岡州),以及許多國家(芬蘭、冰島、印度、埃及、韓國及泰國)將菸品稅全部或部分指定用於不同用途,包括菸害防制、健康促進。以美國加州為例,57%的菸品營業稅(Excise tax)用於兒童與家庭信託基金,29%用於衛生教育、醫院服務、醫師服務及研究,其他2%用於乳癌基金。有了加州的成功經驗,其他州起而效仿,肯塔基州課徵菸稅主要用於癌症研究,路易斯安那州主要用於菸害預防,麻薩諸塞州主要用於健康保險,奥瑞岡州主要用於衛生基金。其他國家,除了菸害防制及衛生計畫之外,還廣泛用於教育、社會安全用等非菸害防制或健康促進用途者,包括:(1)社會及健康計畫(阿根廷、哥斯大黎加、蒙古、菲律賓….)(2)保護兒童、老人、身心障礙者(哥斯大黎加)(3)教育(哥斯大黎加、冰島、韓國)(4)緊急照護(巴拉圭)(5)運動或藝術(哥倫比亞、瑞士、紐西蘭、澳洲數省)。除了菸害防制及衛生計畫之外,還廣泛用於教育、社會安全。

(三)另ㄧ方面,我國針對特別公課之課徵,除菸捐外,尚包括依空氣污染防制法第16條所課徵之空氣污染防制費,與依藥害救濟法第5條第1款由藥物製造業者及輸入業者繳納之徵收金。故針對菸品等有害物質課予繳納一定金錢之負擔,依我國法制及大法官釋字第426解釋,核符我國法制規定。

 

四、菸捐用途符合「專款專用」立法意旨:

(一)菸品是危害健康的頭號殺手,菸害嚴重損及國人健康與社會生產力,透過二手菸、三手菸的污染,對於非吸菸者亦造成相當程度的威脅與侵犯,已如前述。我國每年約2.7萬人死於菸害,每20分鐘就有1人死於菸害。我國可歸因於菸害之經濟成本約1,441億元(直接國民醫療保健支出約534億元,間接生產力損失約907億元),占全國GDP之1.06%。

(二) 綜上,吸菸除造成全民健康保險醫療資源耗費外,應再加計二手菸、三手菸對健康危害以及造成醫療費用與經濟損失的外部效應。故細繹菸捐之收入,除直接用於吸菸行為之防制、菸害教育宣導、提供戒菸治療、執法稽查(例如菸品違規廣告、於禁菸場所吸菸)等,更不能忽略吸菸所致疾病之醫療費用支出,故現行菸捐分配於全民健康保險安全準備、中央與地方之衛生保健、癌症防治、提升醫療品質、補助醫療資源缺乏、罕見疾病等醫療費用等用途,與菸品所造成之危害性均有關連。而其他為防制菸害衍生並分配於查緝私劣菸品及逃漏菸稅之用途亦有事務密切相關性,可防止吸菸者使用劣質菸加劇健康危害性,兼具維護國家課稅收入之目的;另菸捐分配於補助經濟困難者保費、社會福利、長期照顧等用途,係因菸品危害造成鉅額經濟損失與加劇健康不平等,以及心血管疾病(例如中風)長期臥病,亟需要使用社會福利資源,故均有相當因果關係,符合群體用益之觀點。故整體而言,現階段菸捐之支出係直接或間接用於吸菸者所致之相關用途,並建立完善的健保制度,堅實醫療專業水準、公共衛生體系,有效促進國民健康,符合「專款專用」立法意旨。

 

五、菸捐效益及影響:

(一)課徵菸捐不僅可降低菸品消費量及吸菸率,菸捐用於建構無菸環境及預防青少年吸菸,將成人吸菸率由97年的21.9%降至106年14.5%。菸捐挹注「健康福利」,用於福國利民的施政,民眾皆能直接受益,增進弱勢福利與保護國民健康。菸捐每年挹注健保200億元以上,協助全國保險對象及雇主減輕保費,大幅減輕民眾保費負擔,菸捐對所得較低的弱勢族群之健康保護最大。菸捐也提撥用於疫苗接種,補助新生兒聽力篩檢,以及提供罕見疾病及發展遲緩兒醫療服務。在成人健康方面,用菸捐推動癌症篩檢,擴大四癌篩檢自99年上路,癌症篩檢1年提供500萬人次之服務,每年發現約1萬名癌症及5萬名癌前病變,且使90%以上之癌症病人享受到優質的癌症診療品質,近年癌症死亡率因為菸捐的挹注,已連續6年下降。在社會福利方面,菸捐支撐了全國所有公立(13家)收容機構之營運費用,使失依的老弱少幼得到適宜且持續的照顧,另更補助26萬弱勢民眾的健保費,故菸捐對所得較低的弱勢族群之健康保護最大。

(二) 菸捐取之於弱勢吸菸者,挹注於「健康福利」,將菸捐運用於提升預防醫學與醫療品質、偏鄉醫療、婦幼衛生、社會福利等事項,在現今高齡化與少子化浪潮下,才是人民最需要的!

(三)我國現行課徵之菸品健康福利捐,因屬「專款專用」財源,可明定分配用途,若廢除菸品健康福利捐徵收,屆時菸害防制、衛生保建、全民健康保險安全準備、癌症防治、罕見疾病等之醫療費用等,勢將造成由全民承擔吸菸所衍生健保醫療支出的不公平現象。

 

六、菸捐之運用公開透明:

(一)菸捐與菸稅均為抑制菸品消費政策工具,具有以價制量之功能,均屬政府財政收入,依法課徵、依法分配、依法使用、依法監督,亦依政府預算及決算程序辦理,並接受立法院預算審查及接受會計單位審核。

(二)菸捐獲配單位包括,行政院農業委員會、財政部及衛生福利部醫事司、照護司、心口司、科技組,以及所屬社會及家庭署、中央健康保險署、疾病管制署、國民健康署,各單位使用菸捐向來嚴謹撙節。依據「菸品健康福利捐分配及運作辦法」第5條規定略以,受分配機關獲配款項之運用,應以明顯標示或其他方式,表達款項來源為菸品健康福利捐,並應納入其主管之單位預算採收支併列方式辦理或其主管之特種基金循預算程序辦理,並建立完善之管理機制;菸捐使用成效、行政配合及預算執行狀況等進行評核,納入未來調整分配比率之參考;菸捐之運用,各受分配機關年度經費之執行情形、成效、金額、補(捐)助事項及受補(捐)助單位名稱與金額等相關資訊,應於次年4月前於各機關網站公開,以使菸品健康福利捐之使用管理,臻於完善。

(三)衛生福利部國民健康署已於104年設立菸捐專屬網頁,完成各受配機關網頁之菸捐成效、執行率及標示等相關資訊揭露,增進菸捐使用之客觀、透明及盡責度。完成菸捐運用與成效之專區網頁,網頁內容公布各使用分配比率項目等外,亦包括:相關法規、相關教材及新聞稿、該網頁可連結至各受配單位菸捐專區,公布運用成效及補(捐)助等內容,以增進菸捐使用之客觀、透明及盡責度。截至目前已更新102至106年菸捐運用成效,並參照「公益彩券盈餘分配之機制」,每半年公開菸捐分配項目及預算執行率。相關網址路徑:國民健康署首頁/菸品健康福利捐專區,網址:http://www.hpa.gov.tw/Pages/List.aspx?nodeid=184

 

七、所提菸捐補助政黨文宣及索羅門群島等事,說明如下:

(一)有關菸捐補助民間團體推動健康相關活動一節:

1、因慢性疾病已占國人死因的八成,而其主要成因,與男女老幼民眾之生活型態,包括使用菸、酒、檳榔、運動不足、飲食不健康和肥胖等息息相關,除了健康環境的形塑,亦需要透過各民間團體之社區活動,深入基層各角落與各面向,才能接觸到更族群的青少年、婦女、老人、勞工、以及偏遠地區民眾等。而且,衛教主題若太過教條、單調,往往難以引起民眾興趣,因此,有時亦須將嚴肅枯燥的衛生教育,融入其他活動 (例如:菸害宣導與青少年喜愛之運動、舞蹈結合;檳榔宣導與廟會活動結合等) 或民間出版品(如農民曆)傳遞健康訊息,基於使用者付費原則酌予部分補助,才能有效將觸角延伸到目標群體。
2、另以99年至101年來看,菸捐用於補助民間團體共同辦理菸害防制與健康促進活動或文宣品,每年約540-720萬,僅分別占當年總菸捐收入的萬分之1.6、1.9及2.1。另一方面,補助民間團體均是依據中央政府各機關對民間團體及個人補(捐)助預算執行應注意事項、衛生福利部補(捐)助款項會計處理作業要點,以及菸害防制及衛生保健基金審議作業要點等三項規定,進行審查及補助;各補(捐)助案件於執行後,均須將原始憑證連同收支明細表,彙送機關審核,並按季於機關網站公開,且年度補助報表均依規定報上級機關、行政院主計總處及審計部。亦即有關審查補助的基準,必須為菸害防制或健康促進相關之活動或計畫才會給予補助,絶無運用菸捐浮濫補助或為特定人士競選情事。

(二)有關100年「協助改善索羅門群島生產環境計畫」一案,係發現該國孕產婦死亡率(236.0/每十萬活產,2005年)是我國的32倍(7.3/每十萬活產,2005年),高於西太平洋地區之平均值(82/每十萬活產,2005年),而新生兒死亡率(12.0/每千名活產,2002年)也是台灣的4倍(3.0/每千名活產,2002年),衛生狀況約相當於台灣在40年前的水準,高雄醫學大學附設中和紀念醫院因接受前行政院衛生署委託辦理「駐索羅門群島臺灣衛生中心計畫」,發現索國孕產婦死亡主因為敗血症及產褥熱,可能源於郊區衛生站缺乏電力、原來使用的高壓消毒鍋之封蓋係塑膠製品,致煤油加熱消毒時大都被燒毁故障,造成護產人員無法再使用,助產器械無法完全消毒,助產器械亦不足,致使用未經完全滅菌消毒的器械為產婦助產時,容易造成產婦感染、併發敗血症死亡。為改善索國孕產健康狀況,執行醫療人道援助,捐贈60組高壓消毒鍋及助產器械包予索羅門群島,以提升我國友邦國家孕產兒之健康,該項經費均依菸害防制及衛生保健基金審議作業要點規定辦理。

(三)為避免外界以訛傳訛,而污名化菸捐,對菸害防制產生不可回復之傷害,未來將會在公開補助資訊項目中,更詳細敍明所補助菸害防制或健康促進的相關文字說明。

 

八、我國菸價仍然過低,連青少年都具購買力

(一)依2015年全球菸草地圖,我國菸價比香港190元、日本127元、馬來西亞114元還低,若調整購買力,馬來西亞菸價是臺灣的1.2倍,臺灣菸價過低,連青少年都具購買力,危及下一代。

(二)世界衛生組織建議菸品稅捐至少應占菸價的70%,即便我國於106年6月12日調漲菸稅,目前稅捐亦僅約占整體菸價55.9%,若欲到達70%,至少還須調高49.7元。另退步而言,以106年為例,菸捐收入323億元,相較於吸菸疾病所造成之1,441億元經濟成本(包括直接國民醫療保健支出約534億元,間接生產力損失約907億元),仍只是杯水車薪。


研商辦理情形

 一、衛福部於107年5月2日辦理提案人訴求釐清會議,提案人訴求重點綜整如下(會議紀錄逐字稿詳附件1):

(一)憲法第19條依法徵稅,沒要求人民依法要納捐,既然沒有這種事情,其實在法律位階上是有爭議的,我認為臺灣要邁向一個正常、現代化的國家,稅收必須要現代化,不要以臨時性、附加性的所謂的捐的名義。

(二) 應該都是要用正常預算的方式去編列,而不是用一個就是你們行政機關底下業務費用的方式去編列,尤其這筆錢是跟人民另外再伸手要的錢,所以在個法律位階上面是有很大的爭議。

(三)長照財源,怎麼會用一種臨時的、附加性的財務支應的方式去支持一個很重要的社會福利政策。

二、衛福部於107年5月31日召開專家會議:邀集財政部、公衛、財稅、法律等專家,就提案人訴求進行討論(會議紀錄詳附件2)。會中委員認為菸品健康福利捐為憲法之所許,重點如下:

(一)菸捐、菸稅併行係立法院裁量,菸捐係專款專用,非屬賦稅範疇,多認屬特別公課。

(二)菸捐用途「專款專用」係立法院裁量、依法使用。

(三)國際間已廣範指定菸品指定用途租稅用途。

(四)菸品具有外部之危害性,此部分無法透過課徵菸稅彌補。


參採情形

針對提案人訴求,衛福部國民健康署已於107年5月31日召開專家學者諮詢會議,經與與會人員於各面向探討政策、法源、實務運作情形,決定不參採提案人之訴求。另與會人員建議針對提案內容所提菸捐補助政黨文宣及索羅門群島等事,再加強論述。


後續推動規劃

 一、強化菸捐運用公開透明化,更詳細敍明所補助菸害防制或健康促進的相關文字說明,降低外界質疑,使菸捐之使用管理及運用更臻完善。

二、定期檢討各受配單位菸捐分配及執行情形,提升菸捐運用效能。

三、持續促請各受分配機關明顯標示經費來源或於網站公開資訊方式,增進菸捐使用之客觀、透明及盡責度。

 

文獻參考:

【1】詳立法院公報95卷2期一冊,第119頁審查報告

【2】 http://www.who.int/tobacco/publications/tax_administration/en/

  • 回應日期

    2018-05-01

  • 回應機關

    衛生福利部


參採情形

〈將於107年6月21日前發布正式回應時說明〉 


分析說明

感謝提案人臺灣吸菸者權益促進會及所有關注此議題的網友,本部已接收到各位的連署,以下初步說明本部針對此連署案的回應規劃:

  

依據國家發展委員會《公共政策網路參與實施要點》第8點規定,須於兩個月內〈107年6月21日前〉完成具體回應。辦理時程初步規劃如下:

 

• Step1問題釐清–107年5月4日以前,聯繫原始提案人釐清並確認提案內容。

• Step2 討論研議–107年6月20日以前,進行訴求研析及可行性評估,必要時召開會議徵詢意見。

• Step3 正式回應–107年6月21日以前,將正式回應在本平臺上公開。

 

在最後的正式回應刊登前,我們也會在過程中,視進度將研議進展在此平臺和大家分享。再次感謝提案人與各位網友的連署,請各位靜候我們的正式回應。


研商辦理情形

〈將於107年6月21日前發布正式回應時說明〉


參採情形

〈將於107年6月21日前發布正式回應時說明〉 


後續推動規劃

〈將於107年6月21日前發布正式回應時說明〉 

 
附議名單

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