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提議內容或建議事項

臺灣貧窮議題仍未改善，雖然近十年的台灣低收入戶人數連續10年下降，但是認為這樣的問題只不過是《社會救助法》逾十年未改進所導致。根據現在政府官方數據上認定中低收入戶的加總近六十萬人，然而在民間社福團體（台灣芒草心慈善協會）近期推估下認為應有二百八十萬人，這些數字的落差讓真實情況讓社會打下問號，而這十三年來從未大幅修正的《社會救助法》可能就是罪魁禍首，因為在法律定義的中低收入戶門檻過高，才導致有較高的貧窮線，如此結果恐怕造成隱藏在數據背後的貧窮人口無法獲得完整的社福關照，因此提議適時修改《社會救助法》視為最大目標。

    相比他國可得而知臺灣現況，在2023年，台灣有申請到救助資格的人大約佔總人口的2.6%，臺灣貧窮率比起日韓，還不到十分之一，顯然的，我們隱藏了在華麗數據背後的貧窮人口，這並非我們所樂見，且虛假的數字遮掩不了真實的現況。然而要再次強調的是，法定貧窮人口並不等於實際貧窮人口，因此2.6%的法定貧窮人口並非是一個合理的數字。然而根據社會救助法修法聯盟的推估，臺灣實際貧窮人口可能約在280萬左右，約佔全台人口的12%，這個數字近似鄰近韓國15.7%與日本15.3%的數字，這也說明台灣貧窮線門檻過高的狀況。

    依據現在的《社會救助法》，由中央及地方政府依該地區最近一年每人可支配所得中位數的60%，公布所謂「最低生活費」，在最低生活費以下以及最低生活費的1.5倍以下分別為「低收入戶」與「中低收入戶」，因此依該法，在不同縣市將會有不同的最低生活費，若以最高的台北市為例，每月的最低生活費有1.9萬元，而換算回去，台北市的生活費中位數落在3.2萬左右，此即為貧窮線的換算方法，而這樣貧窮線的設置標準其實與OECD（經濟合作暨發展組織）和其他各國一致，但是要符合「低、中低收入戶」的資格，還有很多「附帶條件」，然而這些附帶條件就是目前台灣申請「低、中低收入戶」資格最大的問題，因法律對貧窮者的定義有著過於嚴格的規範和不切實際的要求，使得那些真正生活困頓的人，無法獲得法律上定義的貧窮者。

    此外，政府也應為打破「殘補式補助」、「「斷崖式全有全無補助」的制度，這些制度強調《社會救助法》並非是社會最後一道防線，反而希望能有更多預防且包容社會各個層面的效果。打破「斷崖式全有全無補助」的制度，此制度旨在想方設法利用這樣的方式能夠一步步協助弱勢者逐步自立，而不是導致申請者受到的協助只會有「全無」或「全有」的情況發生。那根本原因的考量是在講述貧窮人口怕賺到一點錢、工作還沒穩定就失去全部補助的情形，因此外界專家也有提出「層級化補助」的想法，希望透過階層式補助的模式真正達到脫離貧窮的目標。

    其中，在《社會救助法》申請「低、中低收入戶」的規定中，主要有四大附帶條件，以「財力計算以家戶為單位」、「戶籍所在地而非生活所在地的申請限制」、「虛擬所得」與「動產與不動產的限制」為四大主因之一。

一、財力計算以家戶為單位

    依據《社會救助法》第4條第1項，「財力計算以家戶為單位」意即家戶收入合併計算，然而申請（中）低收入戶不僅關乎個人狀態，而是一整個家戶共同進行審核，並將家庭人口的收入財產以「平分」方式計算人均財產，這樣的限制導致不論是否有實際同住或撫養事實，導致個人實際收入被高估以致無法申請。

     以修法聯盟的舉例(資料擷取自臺灣公民對話協會)，有一名經濟弱勢的吳媽媽獨自扶養遲緩兒，吳媽媽另外有2個女兒已經成年。吳媽媽本人雖然屬於經濟弱勢，與2名女兒也已經十幾年沒聯絡，但因為2名女兒有收入，合併計算後，家庭總收入超過低收入標準，吳媽媽因此無法申請低收入戶身分。或再以人生百味的舉例， 炎哥曾有家庭與孩子，因紛爭離家後，變依靠零工獨自在外生活。隨著年紀增長，體力漸漸無法勝任工作。當炎哥想試著申請社會救助，卻發現長大成人的子女收入也會列入計進炎哥的所得裡，既使孩子並沒有實際扶養他。

    以上的舉例皆表示了「財力計算以家戶為單位」的問題，然而倡議修法的方向，可以建議將「家戶」、「個人」兩者皆為申請單位並行實施，將以「家戶」為主「個人」為輔，因為還是考量到目前社會家庭貧窮仍皆是以一整個家庭居多，因此若全然以「個人」為單位來申請勢必影響目前社會現況與穩定性，且目前社會在「家戶」申請下，仍會看待家庭成員多寡（含未成年人）來補貼適當額數，因此要以「個人」為單位申請可能需要以下合理條件，以有成年人（20歲以上）資格准許申請，然而未成年本為無行為能力人或限制行為能力人，故本身也需要法定代理人代理或允許，故自不適合，在這裡就會被認定需跟「家戶」綁定。而建議改成「個人」為輔之下，要有幾點祝奕，成年人中的申請資格，應不包括20-24歲之學生與按照自己定義與當前經濟狀況選擇退休的人，此外以「個人」申請的話需要「事實認定」家庭成員有無同住、經濟支援之狀況，其視為基本權的社會權，貧窮人口故有權向政府要求給予基本生活尊嚴與水準之權利，可向國家請求提供物質、金錢或勞務之給付。稱此為「積極保護」手段，故政府應放寬審視標準，若人民有需要，應放寬允許以「個人」為申請低收入戶的例外手段，也是在不得以「家戶」申請外的最佳解方。最後，「事實認定」的加入是幫助解決例外的情況，在後面也皆會提到。

二、以戶籍所在地而非生活所在地的申請限制

    依據《社會救助法》第4條第1項規定，申請任何福利身分時，當事人都必須「實際居住」在戶籍地，因為申請（中）低收入戶需向戶籍地政府提出，並在戶籍地擁有合法且真實的居住地，因此申請人只能向戶籍地提出（中）低收入戶申請，會有進行確認居住事實，如果沒有實際居住在戶籍地，就無法通過審核。然而「以戶籍所在地而非生活所在地的申請限制」的問題在於戶籍制度無法反映居住事實，貧窮人口在只看戶籍不看人的情況下，權益因此被犧牲，更無法取得需要的社會福利資源。

    以人生百味的舉例來理解，小花在父親過世後，被繼母趕離家中，獨自來到異鄉生活。雖然小花非常努力想留在這，但工作充滿挫折而無法持續。覺得自己什麼都做不好的小花，想要申請（中）低收入戶，但卻因為房東不給遷戶籍，戶籍也設在一個回不去的家，而無法申請（中）低收入戶。

    因此可以看見「以戶籍所在地而非生活所在地」的申請限制並非適切，另外我自己個人也有見解，之前在校園大學國文課上請來林立青作家來課堂進行對於他現在對遊民幫助的演講，演講後我問了立青作家一些問題，其中就問到他的員工也就是遊民，有沒有低、中低收入戶的資格，但立青作家馬上就道出基本上沒有的解答，也準切提出戶籍的問題，說明他們根本沒有居住在戶籍地，沒有申請資格，更無從申請。

    然而如此的限制，本文建議以自行選擇以「戶籍所在地」或「生活所在地」作為申請救助。「以生活所在地而非戶籍所在地」當然在修改的方向是無庸置疑，意即當貧窮人口欲申請中低收入戶資格，若已經給予相關薪資低收證明，再來只需要填寫現在實際居住地址且以身分證（戶籍地）作為申請之依據即可。雖然這項規定的目的是為了防止申請人跨區域申請救助進而造成救助資源的不均勻分配，但反而忽略了申請人的實際需求與權益。那為甚麼仍然選擇以「戶籍所在地」作為申請依據，是因為會有以下兩種情況，因此才會改以「自行選擇」申請之方式。

    其一，有些人可能戶籍所在地為偏鄉地區（最低生活費設為15000元），而目前居住在都會地區（最低生活費設為20000元），而我們知道由於各地區的最低生活費和救助金額不同，以上，因此若這些人月薪為18000元，在都市地區（生活地）才可以申請，若以偏鄉地區（戶籍地）就無法申請，此可知以「生活所在地」作為申請救助依據非常重要，而當然這樣能夠更好顧及申請人的權利，但仍然需要注意防止重複申請或跨區挪用資源的問題，當我們在討論這項問題時，必須知道此規定的原目的就是為了防止申請人跨區域申請救助，造成救助資源的不均衡分配，因此有關於「生活地」的界定，仍需要事實認定，且有待找出最適方案。

    其二，有些人可能戶籍所在地為都市地區（最低生活費設為20000元），而目前居住在偏鄉地區（最低生活費設為15000元），因此若這些人月薪為18000元，在都市地區（戶籍地）才可以申請，此時若以偏鄉地區（生活地）就無法申請，因此若在如此情況，維持以「戶籍所在地」作為申請救助之依據可能會更適切，但就會回歸原本的問題，是不是還是需要實際居住在戶籍地，那就等同於申請「生活所在地」，因此建議既使非真實居住於戶籍地，也能夠以「戶籍所在地」申請。

三、虛擬所得

    依據《社會救助法》5-1 條規定，「虛擬所得」是指定家庭收入時，對未就業但有工作能力者，只要是 16 歲到 65 歲，而且不屬於「懷孕」、「25 歲以下學生」等7項「明顯不能工作」的狀況，就會被政府認定是有工作能力的人，以各職類每人每月平均經常性薪資或基本工資核算，也就是說無論是否就業都會以基本薪資計算收入，既使是待業期間也會被納入虛擬收入，在我看來，這也無法客觀反映實際情況，而導致誤判「計算收入」可能比「實際收入」更多的狀況，也剝奪了貧窮人口獲得社會福利的機會。或有認為，政府設置「虛擬所得」是「基於工作倫理考量，並為避免部分民眾過度依賴社會福利資源」，但這種防弊思維有時候正是政策錯誤的開始。

    周千荷舉例，有些人因身體狀況或須照顧年幼小孩，無法從事全職工作，每月收入一萬多元，卻以兩萬多元的基本工資計算。

    因此本文對於支持「廢除虛擬所得的規定」是毫無爭議，雖然前述提及政府之所以有「虛擬收入」的規定，是希望「看起來」有能力工作的人都應該去工作，避免有人依賴福利度日，但仍建議還是需以「實際情況或收入」作為判定之依據，然而在討論是否過度依賴社會福利資源的問題上，就「事實認定」來解決。

四、動產與不動產的限制

    依據《社會救助法》第4條第4項規定，「動產與不動產的限制」是在表明因擁有住宅而被排除申請低收入戶的資格的貧窮人口，然而房子的價值時常會被政府「高估」並納入「不動產」的項目當中。這些房子時常是無法賣出的，其中原因可能包含了太老舊、地點太偏僻或者這個房子是家庭唯一的庇護所，搬出去租不穩定的房子對於家庭的經濟狀況基本上是很困難的，造成一種有居所卻失去生活基準的情況。

    有關於「動產不動產」的問題，賴清德副總統有在2023年10月23日的國政願景第七場說明會提到，也有一些家庭有房子自己居住，可是房貸也差不多是那個房子的錢；或著他有土地，但土地是公共設施保留地，銀行借不到錢、也賣不出去，也沒有目前公定價格的價值，這些細節常常影響社會救助法的美意，這是執行者本身要去調整的。

    以上的舉例，其實都大同小異，旨在說明對於前述「有居所卻失去生活基準的情況」，仍需要「事實認定」作為申請依據。

  然而經過以上四大附帶條件總整之後，皆建議需要新增「事實認定」之規定，畢竟政策不可能顧及所有面向，且難言何謂準確之標準，因為若要考量，因素真的不勝枚舉，無法詳細全列，故事實認定可謂最適方法，以機關功能最適理論，使行政權能夠在主觀的認定下，保持一致對外的客觀公平。

    至於貧窮線的門檻，仍回歸到前述政府也應為打破「殘補式補助」、「斷崖式全有全無補助」的制度，至於如何實踐，本文有初步概想，以下。

    以中央及地方政府依該地區最近一年每人可支配所得中位數的60%，公布所謂「最低生活費」，根據不同地區來對補助做層級化的設計，以台北為例子，今年台北最低生活費為19013元，以低收入戶人口為例，若在未來月生活費提升到19013至27162（中低收入戶門檻）之間，補助金額必然減少，然而可以從補助差一半，加至在中低收入戶的補助上，舉例，假設低收入戶月補助12000元，中低收入戶月補助8000元，如此差距就是4000除以2等於2000，所以補助金額為10000，若又脫離中低收入戶身分，為了貫徹階層式的補助模式，不要一下全有全無，可以以逐年遞減的方式，假設補助8000，可以從6000至4000在到2000，到最後協助成功脫貧，以上為簡單的修法方向。

利益與影響

社會救助法的修法有助於真正需要幫助的人可以獲得社會的保障，提升社會救助的效率與社會的貧富落差，更助於社會的公平，盼其能促進貧窮人口的生活品質與脫貧能力，並符合國際人權公約的精神與要求。然而，修法也不是為了例外的人而全盤修改，而是希望能夠依據事實認定的方式將所有有需要的貧窮人能夠獲得應有的保障。