分析說明
一、電子煙產品及危害性：
(一)電子煙危害性高：
1.含尼古丁電子煙具成癮性，且消費者不易控制使用量，非常容易過量、中毒[1, 2, 3, 4]。
2.電子煙除尼古丁外，亦含致癌物甲醛、乙醛及其他有害物質，如丙二醇、二甘醇、可丁寧、毒藜鹼、菸草生物鹼或其他超微粒子與揮發性有機化合物，於長期施用後，對使用者可能產生癌症及其他疾病之健康危害。在霧化過程中可能產生有毒金屬奈米粒子等[5,6]；另即使不含尼古丁，其添加物對於精子活動力與精子數量，傷害睪丸細胞，恐造成不良影響[7]。
3.電子煙二手煙霧對室內空氣品質的影響，較傳統紙捲煙更為明顯[8]，於室內環境使用電子煙，其煙霧不易揮散，室內空氣中可測得大量的丙二醇、甘油、尼古丁濃度，同時亦伴隨高濃度的PM2.5微粒；使用電子煙2小時後，其它污染物濃度亦有大幅度之變化，室內的多環芳香烴(polycyclic aromatic hydrocarbons,PAHs)濃度約增加20%、空氣中的金屬鋁濃度增加2.4倍、室內可吸入性微粒濃度大幅增加11~20倍。
4.電子煙油可隨意添加，國內外已查獲多起電子煙含毒品之案例[ 9, 10, 11, 12]。
(二)電子煙具爆炸危險性，已成為不定時炸彈，爆炸事件頻傳，引起火災和嚴重燒傷[13, 14]。
(三)「電子煙」未經科學證實能幫助戒菸，英國針對電子煙與戒菸研究，係在吸菸民眾在「醫事專業人員」監控下，於戒菸療程中採用特定規格的電子煙，以評估戒菸輔具成效之研究結果，與一般民眾自行使用電子煙則與戒菸行為無關，故所謂開放電子煙有助於戒菸等論點，是對論文報告之斷章取義，錯誤解讀科學研究成果[15]。
(四)電子煙成為青少年接觸菸品之入門，衛福部國民健康署「青少年吸菸行為調查」結果，國、高中學生電子煙吸食率亦由103年的2.0%與2.1%，竄升至105年3.7%與4.8%，增加近一倍，顯示電子煙的興起，已成為我國未來菸害防制重大議題。
二、食品藥物管理署電子煙檢測74%以上含尼古丁，100%含有甲醛等致癌物：
(一)依據102年至105年11月底電子煙檢驗結果顯示，5,404件檢體中含有尼古丁者計有3,999件，尼古丁檢出率為74%。
(二)103年抽驗31件電子煙補充液檢體，分析可能含有之其他化學成分，發現：31件檢體均檢出甲醛成分(100%)，28件檢體檢出乙醛成分(90.3%)，二者皆有致癌性。
三、電子煙管理：
(一)國內現行法規：若查獲之電子煙含毒品，則依毒品危害防制條例處理。若含有尼古丁，則屬偽劣假藥，依藥事法處理；倘電子煙產品宣稱具「幫助戒菸」、「減少菸癮」或「減輕戒斷症狀效果」等醫療效能詞句，即使不含尼古丁成分，亦違反藥事法有關廣告之規定。若未含有尼古丁、電子煙外型似菸品形狀，則違反菸害防制法第14條規定。
(二)國際管理趨勢：電子煙是全球新興健康危害議題，各國管制上均面臨挑戰，世界衛生組織亦建議各會員國針對電子煙應「從嚴管制」，且菸草控制框架公約第7次締約方會議 (WHO Framework Convention on Tobacco Control, the Seventh Session of the Conference of the Parties，7-12 Nov 2016)仍通過對電子煙維持”「禁止Prohibition」與「管制regulation」”並列之文字；且管制範圍擴張到「製造」、「輸入」、「配送」、「陳列」及「販售」[16]。
(三) 我國105年「電子煙防制政策民意調查報告」結果：91.3%民眾贊成電子煙加強管理、72.9%贊成全面禁止輸入國內、92.6%贊成應禁止販售電子煙給未成年人。
(四)未來修法方向：為防止青少年藉吸食電子煙進而提早接觸菸品，及有效避免國人暴露於有害的電子煙及其二手煙霧環境，衛福部修正菸害防制法草案將吸食電子煙視同吸菸，明文禁止於禁菸場所吸食及禁止廣告贊助、禁止未滿18歲者及孕婦使用電子煙；且擬明定不得供應電子煙予未滿18歲者；除經依藥事法查驗登記程序審查通過，並取得許可證外，禁止製造、輸入或販售電子煙及其零組件之規定。為落實開放透明政府，菸害防制法修正草案，業於106年1月4日預告60日，使各界能瞭解修法草案內容並有充分時間表達，各界可在3月6日前提出意見，衛福部將廣納建言，彙整研析後，進行後續修法之參考。
研商辦理情形
一、衛福部於105年12月9日辦理提案人訴求釐清會議，提案人訴求重點綜整如下（會議紀錄逐字稿詳附件1）：
(一)開放電子煙販售，以促進產業發展。
(二)電子煙與菸品不同，危害性少，應立專法規範。
(三)希望與政府對話溝通。
二、衛福部於106年1月5日召開專家會議：
邀集民間團體代表台灣婦女團體全國聯合會、中華民國兒童健康聯盟、兒童福利聯盟文教基金會及藥理暨毒理學、環境醫學、法律等專家，就提案人訴求進行討論（會議紀錄詳附件2）。會中委員認為基於多項實證研究指出，電子煙對健康危害甚鉅，造成使用者及周圍民眾均會暴露於有害的電子煙及其二手煙霧環境；且會大幅提高兒少日後接觸菸品、甚至毒品之可能性。另電子煙載具多為低階電子零組件產品，其煙油成分，多為丙二醇，甘油，人工合成香精等化學物質之混合物，其調配技術亦無特定專利保護與相關規範，對於促進產業發展之效益有限，但卻會對公共衛生與菸害防制工作造成嚴重的影響，並無委員認同開放電子煙使用。
三、提案人訴求一「開放電子煙販售，以促進產業發展方面」評估研析結果：
(一)電子煙載具多為低階電子零組件產品，缺乏特殊專利保護，或產業自律標準及安全設計規範，進而導致電子煙載具品質不一，造成使用者個人及周邊民眾的生命安全與健康風險大增;此外，電子煙煙油成分，多為丙二醇，甘油，人工合成香精等化學物質之混合物，其調配技術亦無特定專利保護與相關規範，對於促進產業發展之效益，其範圍有限，但卻會對公共衛生與菸害防制工作造成嚴重 的影響，並導致重大的社會成本支出[17]。
(二)電子煙載具為內置鋰電池之產品，常規運作下震盪元件表面溫度約為 50~60℃。以105年某大廠手機頻傳爆炸事故為例，經過嚴格安全法規認證與檢查之手機電池尚會發生爆炸危險，更何況是一個缺乏安全設計與良好品質管理之電子煙產品，更是極易對產品使用者造成意外傷害。市售商品如要發展經濟效益，應有完善相關設計規範與產品安全認證，電子煙製造產業目前並無上述條件，其經濟效益明顯遠低於一般消費性電子產品，恐淪為廉價低階產業，明顯無助於我國經濟發展。
(三)美國食品藥物管理署自2016年4月起，要求電子煙必須提交產品安全報告，其文件內容，涉及物理化學檢測與毒理學評估，電子煙產品的安全報告製作成本極高。2016年9月16日，美國最大的某電子煙製造商之一宣布進入破產保護。該事件已反應出，電子煙產業的效益，在受到嚴格的管理要求後，已明顯下降[18]。
(四)依據衛福部國民健康署105年「電子煙防制政策民意調查報告」結果，91.3%民眾贊成電子煙加強管理、72.9%贊成全面禁止輸入國內、92.6%贊成應禁止販售電子煙給未成年人。
(五)世界衛生組織建議各會員國針對電子煙應「從嚴管制」，FCTC第7次締約方會議仍通過對電子煙維持「禁止Prohibition」與「管制regulation」並列之文字；且管制範圍擴張到製造、輸入、配送、陳列及販售[16]
(六)兒童權利公約施行法已於2014年11月20日生效施行，故兒童權利公約已具有國內法效力，依據兒童權利公約第3條之規定，所有關係兒童之事務，無論是由公私社會福利機構、法院、行政機關或立法機關作為，均應以兒童最佳利益為優先考量[19]。且兒權公約第24條揭示兒童健康權是兒童重大權益之一，各國應「確認兒童有權享有最高可達水準之健康」之權利；此語出現在2003年《世界衛生組織菸草控制框架公約》的前言，作為該公約制定的理由之一。另查我國兒童及少年福利與權益保障法第43條明文規定兒童及少年不得抽菸。可見捍衛兒童健康權乃國際潮流，基於維護兒童最佳利益之考量，為減少電子煙對未成年人之危害，基於下列理由，不應開放電子煙：
1.根據「小兒科期刊」(Pediatrics)2016年5月9日發表最新醫學研究指出[1]， 2012年1月至2015年4月之間，「全美中毒資料系統」(National Poison Data System)接獲2萬9,141起6歲以下孩童因為尼古丁或菸草中毒的案例。發現6歲孩童因為尼古丁或菸草而中毒者在這段期間平均每個月高達729起，其中電子煙造成孩童中毒的案件增加幅度最為驚人，從2012年每月平均14件增至2015年每月平均223件，經調整季趨勢後成長達1,493%之多，相較於接觸普通菸品中毒的孩子，因接觸電子煙而住院的比率是接觸普通菸品中毒者之5.2倍，而出現嚴重症狀比率為接觸普通菸品之2.6倍，甚至有一個死亡案例 [2, 3]。
2.電子煙的主要的成分為丙二醇，該成分雖可添加於部分食品中，但添加量卻受到嚴格限制[20]。反觀，電子煙業者添加丙二醇並未受到相關法規限制，高濃度丙二醇對皮膚及黏膜具有刺激性，且電子煙煙霧的粒徑與一般紙菸相似(110~150 奈米)，因此容易造成肺臟細胞致敏化與免疫細胞的過度反應，對於敏感族群如孩童易造成呼吸道傷害，並增加不良健康效應之風險[8, 21]。
3.電子煙成為青少年接觸菸品之入門：
(1)美國藥物濫用研究所（National Institute of Drug Abuse, NIDA）2014年研究指出尼古丁暴露可能讓大腦更容易對其他物質成癮，且青少年正值大腦發展重要階段，使用菸品可能造成大腦永久傷害，導致成癮及持續吸菸。當前電子煙以青少年為行銷對象，可能成為青少年吸菸新的入門 （gateway）物質 [22, 23]。
(2)衛福部國民健康署「青少年吸菸行為調查」結果，國、高中學生電子煙吸食率亦由103年的2.0%與2.1%，竄升至105年3.7%與4.8%，增加近一倍。根據兒童福利聯盟文教基金會104年之調查，約有13.6%兒少曾購買過菸品，且61.9%之兒少對於成癮性物質的警覺低。依2016年小兒科雜誌(Pediatrics)針對美國加州南部約300名高中學生所進行的世代追蹤調查發現，接近成年的青少年(17至18歲且未滿18歲)若曾在2年內吸過電子煙，其嘗試一般菸的機會是沒有吸過電子煙青少年的6倍 [1]。
(3)南韓於2008年開放電子煙合法進口，視同菸品管理。隔年針對13~18歲的青少年使用電子煙的情形進行調查，當時使用盛行率僅為0.5%，但是於2011年的一項調查中發現，青少年使用電子煙盛行率激增至4.7%，其中有1.1%為單獨使用電子煙者，3.6%為電子煙與傳統菸均使用者；若從具有使用過電子煙經驗者來看，則高達9.4%的青少年曾經使用過電子煙 [24]；若比較2011年的研究結果，南韓青少年於2014年的電子煙使用盛行率，大幅上升近20倍 (9.4/0.5)，如此快速上升的趨勢，使得南韓政府近年來已重新重視電子煙在青少年族群中的濫用依賴問題 [25]。
四、提案人訴求二「電子煙與菸品不同，危害性少，應立專法規範」評估研析結果：
(一)電子煙危害性：
1.含尼古丁電子煙具成癮性：依據衛福部食品藥物管理署於102年至104年11月底受理5,404件電子煙檢體之結果顯示，尼古丁檢出率高達74%。
2.消費者不易控制使用量，非常容易過量：電子煙含尼古丁之濃度約2-18mg/ml(一般約6 mg/ml)，ㄧ瓶30ml補充液即含180mg尼古丁，相當於225支紙菸 (超過11包菸)。若以每支煙匣可注入2-6ml計算，尼古丁量約相當於12-36根紙菸。依美國FDA及毒物管控中心(American Association of Poison Control Center，AAPCC)目前最新統計數字顯示，電子煙中毒通報事件自2011年至2016年共1萬622件 [26]。
3.電子煙含致癌物及其他有害物質：
(1)國內有業者自行將電子煙煙油成分送驗，並取得重金屬( 砷、鉛、汞、鎘)、醛類 (甲醛、乙醛) 之 “未檢出” 分析結果；但由於該項檢測方法僅適用於高分子及複合材料 (重金屬)，以及化妝品 (醛類) 等類別之產品，依電子煙煙油之使用方式與目的用途，顯應無法歸類為上述兩類項目中，分析檢測方法的適用對象。另外，化學實驗室僅進行樣本分析工作，樣本採集、保存、運送等過程，均未有任何紀錄與規範要求，對於樣本是否被污染、攙混、稀釋、調換等狀況，亦無法提出合理之描述與公正的證明。是故，業者自行送驗之分析結果，應不符合超微量分析之標準作業規範，該項檢測結果亦不代表不含重金屬及醛類等物質。
(2)另依食品藥物管理署103年抽驗31件電子煙補充液檢體，分析可能含有之其他化學成分，發現：31件檢體均檢出甲醛成分(100%)，28件檢體檢出乙醛成分(90.3%)，二者皆有致癌性。依據國際癌症研究署(International Agency for Research on Cancer,簡稱IARC)癌症因子分類，甲醛歸類為1級(確定為致癌因子)，乙醛2B級(可能為致癌因子)。此外，吸入甲醛或乙醛會刺激眼部及呼吸道，引起咳嗽、喘鳴、胸痛及支氣管炎，長期吸入可能引起慢性呼吸道疾病，這些內容物對人體皆具有高度危害性。
(3)國外研究亦顯示電子煙煙霧中，除尼古丁、甲醛和乙醛外，實際上仍含有許多化學物質，如丙二醇、二甘醇、可丁寧、毒藜鹼、菸草生物鹼或其他超微粒子與揮發性有機化合物，於長期施用後，對使用者可能產生癌症及其他疾病之健康危害。在霧化過程中可能產生有毒金屬奈米粒子等[5, 6]。
(4)2016年2月12日美國最大的科學組織---美國科學促進學會 (The American Association for the Advancement of Science, AAAS) 於2016年度研討會中發表一項電子煙使用與個人免疫基因表現之研究論文 [27]，該研究比較吸菸者、電子煙使用者、以及完全不吸菸亦無使用電子煙之研究對象，在其個人鼻腔之內膜細胞中，發現吸菸者約有53種免疫基因表現受到抑制，電子煙使用者除了相同的53種免疫基因受到抑制之外，另外還有305個免疫基因受到抑制（總共358個），再將兩族群比較後可發現，電子煙使用者的免疫基因抑制情形，比傳統菸草使用者高了6.7倍 (358/53)。其中又以具有肉桂醛 (cinnamaldehyde) 成分的煙油聞起來有肉桂香味，對於免疫基因最具抑制效果。當免疫基因被抑制時，肺臟細胞對於吸入性化學物質或生物性病菌的抵抗力亦將隨之降低，呼吸道損傷、感染、或肺部疾病等不良健康效應風險亦將會大增。
(5)另依據英國倫敦大學（University College London）的研究亦發現，在男性生殖影響的研究上，電子煙對於精子活動力與精子數量，恐造成不良之健康效應 [7]。
4.電子煙二手煙霧對室內空氣品質的影響：
(1)依世界衛生組織報告，電子煙內含有尼古丁及添加有機溶劑或其他化學添加劑，於使用該產品時，所含之化學成分會逸散於鄰近之區域，恐將妨害自身及週遭人員之健康。
(2)電子煙煙霧的粒徑分布特徵電子煙煙霧之微粒濃度約比紙(捲)菸高出40% (電子煙：4.39±0.42×109/cm3；紙(捲)菸：3.14±0.61×109/cm3)。電子煙對室內空器品質的影響，應較傳統紙捲煙更為明顯 [8]。Schober W.等人於2014年研究電子煙煙霧對室內空氣品質的影響指出 [28]:於室內環境使用電子煙，其煙霧不易揮散，室內空氣中可測得大量的丙二醇、甘油、尼古丁濃度，同時亦伴隨高濃度的PM2.5微粒(平均值197mg/m3)；使用電子煙2小時後，其它污染物濃度亦有大幅度之變化(一般室內環境中不易出現此污染物，故無相關濃度標準):室內的多環芳香烴(polycyclic aromatic hydrocarbons,PAHs)濃度約增加20%、空氣中的金屬鋁濃度，增加2.4倍、室內可吸入性微粒濃度大幅增加11~20倍。(我國室內空氣品質標準PM2.5需低於35 mg/m3) [29]。
(3)Price D.等人於2013年研究自願使用含尼古丁電子煙之受試者(9人)，量測其呼出氣體中的一氧化氮濃度(fraction of exhaled nitric oxide,FeNO)，其中有7人濃度上升，而濃度增加可視為呼吸道處於發炎過程中，此項生物指標亦被作為氣喘診斷之臨床參考依據 [30]。
5.電子煙亦曾被驗出含毒品成分：
(1)因電子煙油可隨意添加，國內外已查獲多起電子煙含毒品之案例，包括安非他命、大麻等毒品成分，可能讓使用者因此染上毒癮，嚴重戕害身體健康 [9, 10]。
(2)103年國內亦曾有民眾在網路上購買電子煙產品竟發現含第二級毒品安非他命，吸食除遭受毒害外，並觸犯毒品危害防制條例，最高可處三年以下有期徒刑 [11, 12]。
(3)國內於104年查獲1例持含第二級毒品大麻電子煙產品，觸犯毒品危害防制條例，最高可處三年以下有期徒刑。
6.電子煙具爆炸危險性：
(1)電子煙係由鋰電池點燃，而鋰電池受損後可發生自燃，導致溫度升高。美國聯邦緊急事務處理總署 (FEMA) 指出，電子煙存放的環境、周圍的溫濕度、充電的環境、使用者不當使用載具之安全性，都有可能具有潛在的危險，如灼傷、電池爆炸等。國外曾發生多起因電子煙爆炸而使吸食者受重傷，或因電池自燃引發飛安事故的例子。因此，目前國際上(包括我國)均已禁止乘客與組員在飛機上吸食電子煙，並禁止託運。
(2)另據美國聯邦食品暨藥物管理局(FDA)的紀錄顯示，從2015年至2016年初，已發生66起電子煙爆炸案件，促使美國會參院少數黨領袖的紐約州聯邦參議員舒默於2016年12月18日表示電子煙許多電子煙裝置是中國製造，已成為定時炸彈，爆炸事件頻傳，引起火災和嚴重燒傷，要求聯邦政府應考慮採取召回行動 [31]。
7.「電子煙」未經科學證實能幫助戒菸
(1)世界衛生組織警告，沒有證據可證明電子煙能幫助戒菸，該產品未經嚴格科學測試，包括臨床試驗、安全性評估等，迴避藥物安全性的監測和管理的機制，安全性完全沒有保障，使用後更有可能使菸癮加重，請吸菸者切勿輕易嘗試。
(2)倫敦大學學院(University College London)於2016在BMJ 期刊發表 [32]，提出最新電子煙與戒菸療程研究報告，結論中指出，在專業醫事人員的協助下，每增加1%電子煙使用率，約可增加0.05%~0.1%的戒菸成功率，但此係指吸菸民眾在「醫事人員」監控下，於戒菸療程中採用特定規格的電子煙，以評估戒菸輔具成效之研究結果，這種情形下，就是實質進行所謂之戒菸療程；但一般民眾自行使用電子煙則與戒菸行為無關，故所謂開放電子煙有助於戒菸等論點，是對論文報告之斷章取義，錯誤解讀科學研究成果。
(3)國際上對於電子煙是否具有戒菸效果之商業評估，皆須依相關許可認證辦法審查通過後，始可宣稱戒菸效果，並成為戒菸療程中可被醫事人員考慮採用的輔助工具之一，目前國內並無任何電子煙被許可作為戒菸藥品。
8.鑒於電子煙是全球新興健康危害議題，各國管制上均面臨挑戰，WHO亦建議各會員國針對電子煙應「從嚴管制」。為防止青少年藉吸食電子煙進而提早接觸菸品，及有效避免國人暴露於有害的電子煙及其二手煙霧環境，衛福部研擬菸害防制法修正草案業於106年1月4日預告60日，加強電子煙管制即為重要修正議題之一，草案中將吸食電子煙視同吸菸，明文禁止於禁菸場所吸食及禁止廣告贊助、禁止未滿18歲者及孕婦使用電子煙；且擬明定不得供應電子煙予未滿18歲者；除經依藥事法查驗登記程序審查通過，並取得許可證外，禁止製造、輸入或販售電子煙及其零組件之規定。衛福部將將持續彙整各界意見做為修法之參考。
五、依提案人訴求三、「與政府對話溝通」經評估研析結果：
(一)「人民對行政興革之建議…行政上權益之維護，得向主管機關陳情」、「陳情得以書面或言詞為之」、「行政機關對人民之陳情，應訂定作業規範，指派人員迅速、確實處理之」行政程序法第168條至第170條定有明文，行政院並依此訂定「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」，依該要點第3點之規定「人民陳情得以書面為之，書面包括電子郵件及傳真等在內」。另衛生福利部及國民健康署為蒐集行政興革建議並接受民眾陳情，亦設立部長信箱與署長信箱，並對陳情案件進行管考措施。
(二)針對電子煙管理，衛生福利部國民健康署已召開數次專家學者會議及跨部會會議，並於105年12月9日召開提案人訴求釐清會議及106年1月5日召開專家會議。另為蒐集並聽取各界意見，已將菸害防制法修正草案於106年1月4日在該署網站進行預告程序(http://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=129&pid=5208)，各界可於60日預告期間內，向該署表達相關意見。
(三)未來如針對電子煙管理有對外召開相關座談會或公聽會時，亦歡迎相關團體參加。
參採情形
針對提案人訴求，衛福部國民健康署已於106年1月5日召開專家學者諮詢會議，與會人員咸認基於未成年人健康權維護與電子煙之危害性，不應贊成提案人內容。另針對電子煙管理之議題，該署已召開數次專家學者會議及跨部會會議，並據此提出菸害防制法修正草案。
後續推動規劃
持續蒐集實證資料、國際經驗及各界建議，納入未來修法參考，並加強與外界之溝通。
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