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反對國家公園登山活動安全管理條例草案、臺中市、南投縣登山活動管理自治條例的不合理登山管制與罰則

提議者 Yihua Lin

已附議5727 (時間已截止)

尚須0個附議

目前進度

提案

2016-08-10

檢核

2016-08-17

檢核通過，自次日進入附議階段

通過

2016-09-22

回應階段

2017-03-30

提議內容或建議事項

最近因為登山意外事故搜救問題，讓政府開始注意登山活動的管理，但是在制定管理辦法時，卻忽視本土登山文化脈絡與登山者在野外的真實處境，全然以「浪費國家搜救資源」的思維看待登山意外。雖然有些登山意外是人為不當處置導致，但是登山意外事件通常還是有多重因素如：天候、落石、溪水暴漲、動物攻擊等無法控制的自然因素引發，所以許多的登山者是在了解野外風險的情況下，努力將自已的體能、裝備、技術與知識準備好才步入山林的，也清楚認知自己可能會在無法有外部救援的情況下從事登山，因此對自身及隊員的安全是完全負責的態度。

但是目前我們從時代力量黨團提案之『國家公園登山活動安全管理條例草案』與經台中市議會三讀且已送行政院報核之『臺中市登山活動管理自治條例』與南投縣審查的『南投縣登山活動管理自治條例草案』中看到，現在所提出的登山管理政策，根本無法達到降低山難發生的目標，而只在強調由上而下的管制及對人民施以處罰，政令不只是限制野外知能豐富的登山者，更縮限登山活動未來發展的空間，甚至阻礙本土自然文化的深耕。

以「浪費國家搜救資源」看待登山意外，未正視山域救護系統的重要性

登山活動不僅在山地管制時期提供人民接觸自然土地的機會，更保留台灣自然探索精神。當世界趨勢正朝向去尋求人與自然可以和諧共存而鼓勵戶外生活的今日，台灣政策卻欲倒退而行，縮限登山自由，繼續封山管制。

台灣山域面積廣幅，長期以來政府卻沒有針對台灣環境特性建構山域救護系統的發展。城市發生意外可以請救護車、消防隊協助，但是當民眾在山區發生意外了，現在卻被冠上「浪費國家搜救資源」，以此角度看待登山活動，政府就不用正視缺弱的山域救護系統嗎？甚至繼續以限制和處罰的模式，透過縮限登山活動來消極面對。

封閉步道、禁入荒野，限制人民自由

登山活動中除了徒步健行是利用固定步道為多以外，登山的山野探勘、溯溪等多半是在無固定路徑的荒野和溪谷活動，也就是非步道的野地。有時熟悉山區地形的經驗登山者是基於提升登山步道的安全性，才戮力開闢新路線。「禁止自行闢路」的規定等同於禁止人民走進荒野。山域活動政策制定應該需要由原住民、登山者與自然保育團體及主管機關協議入山管理規定。如果為了登山活動安全管理，政策應該建立的是登山行程計畫登記報備系統，而不應該是封閉步道和禁止自闢路徑，並在不明究理的情況下處罰登山者。

個人無法投保登山保險，違反個人登山自由，也罔顧人民基本權

基於憲法第十五條人民生存權的保障及消防法第十六條課予各級消防機關統籌指揮、調度、管制及聯繫救災、救護相關事宜之義務，國家依據憲法及相關法律事實本對人民有救護義務。基於此，即便本條例草案要求保險且原則上以保險金來支付，但如果保險機制不夠完整，「違反基本權保障」之疑慮就會存在。

現行登山保險只有團體保險，個人無法投保，若規定登山要辦理登山強制保險，但是只有多人的登山隊伍可以投保，這不止違反個人登山自由，也罔顧人民基本權。

規定與罰則內容，不會減少山難肇因

領隊具備救護證書是否就一定能減少山難？可有相關研究評估過？若無如何判定這將是對登山安全有效的管制方式？強要領隊具備此等證明並設定罰則意義為何？

關於雪季期間應攜帶的雪攀裝備，除了條文中有部分裝備可能不敷安全之虞外，由於活動的地點區域或類型模式等不盡相同，條文中的裝備是否為必需而一定要攜帶，實也有相當大的爭議。

利益與影響

目前登山活動管理條例與草案皆忽視登山文化與登山者的真實處境，必需重新研擬，並依正義原則去顧慮人民的安全與自由權的保障，並非只在對人民進行管制及處罰。制定如此攸關登山活動發展之法規，更需要透過公開的過程邀請或徵集如：教育部體育署等相關主管機關參與；並且徵求或聽取各登山團體，乃至於從事登山活動的廣大民眾的意見，不應該匆促上路。
在登山安全管理上，政府應該先推動專責山域搜救系統發展。登山保險若要強制投保，不應限制投保人數門檻，將一人登山者納入投保對象。

權責機關

主辦單位內政部

協辦單位教育部金融監督管理委員會農業部

463 已關注關注

機關回應

機關名稱內政部回應日期： 2017-03-30

分析說明

「國家公園登山活動安全管理條例（草案）」係時代力量立法院黨團於105年7月11日所提之立法提案，依據該條例（草案）總說明，立法目的係為防範山域意外事故發生，避免搜救人員疲於奔命，浪費國家搜救資源。
「臺中市登山活動管理自治條例」（草案）」與「南投縣登山活動管理自治條例」（草案）」立法目的同前揭條例草案，惟案涉直轄市政府、縣(市)政府（以下簡稱地方政府）職權，非屬「公共政策網路參與實施要點」第5點之提議範圍。

研商辦理情形

105年9月10日：內政部召開「臺中市政府函報行政院核定『臺中市登山活動管理自治條例(草案)』研商會議」，內政部營建署已於會中轉達本提議之有關登山綜合保險現行投保人數限制，恐有違反個人登山自由與罔顧人民基本權之疑慮，且領隊具備救護證書是否能減少山域事故發生亦有疑義等意見，臺中市政府於會議回應說明：「中華民國產物保險商業同業公會同意配合臺中市政府等相關機關規定，進入特殊管制山域之最低人數放寬投保門檻，取消最低投保門檻限制，並以附加條款方式為之，將就核保面採行差異化管理，另配合臺中市政府制定登山活動管理自治條例，同意調高緊急救援費用保險金額為新臺幣100萬元，但不含空中載具之救援費用；有關具備初級緊急救護能力部分，係以救災考量情況，如果登山領隊或隊員之一具備初級緊急救護能力，當下即可第一時間進行緊急救護，減輕受傷登山客受傷苦楚，保障生命安全，待搜救人員到達後，可進一步執行救護勤務；臺中市政府亦規劃與登山協會洽商合辦8小時基本救命術(BLS)課程訓練，提供山友學習，以應自治條例訂定執行與實際急救需要。」
105年9月23日：國家發展委員會召開「提點子議題之主協辦機關協調會」，會議決議本提議由內政部擔任主辦單位，教育部、金融監督管理委員會、行政院農業委員會擔任協辦單位。
105年9月23日：時代力量立法院黨團召開「『登山活動教育、救難機制及制度保障』立法公聽會」，邀請民間團體、個人與政府相關機關表示意見，出席之政府機關有臺中市政府消防局、內政部營建署、消防署、行政院農業委員會林務局、教育部體育署、金融監督管理委員會。
105年9月29日：時代力量立法院黨團撤回「國家公園登山活動安全管理條例（草案）」提案，並聲明表示將持續徵詢山友們、行政部門、民間救難團隊等意見，同時也將持續監督協調行政部門解決目前即可處理的問題，善用民間能量，一同為立法努力。
105年11月8日：內政部召開「公共政策網路參與平臺之『反對國家公園登山活動安全管理條例草案、臺中市、南投縣登山活動管理自治條例的不合理登山管制與罰則』提點子議題研商會議」，邀請提議者及所建議之隨同列席人員說明提議內容以釐清訴求，出席單位有內政部營建署、消防署、行政院農業委員會、教育部、金融監督管理委員會、時代力量立法院黨團、臺中市政府、南投縣政府、新竹縣政府、花蓮縣政府。
105年11月15日：內政部召開「召開南投縣政府函報本部核定『南投縣登山活動管理自治條例』草案）研商會議」，內政部營建署於會中請南投縣政府將本提議內容及提議人於105年11月8日會議陳述意見納入政策考量，並建議加強所轄行政區域內之山域意外事故統計與個案分析，視實際執行情形隨時檢討修正。

參採情形

時代力量立法院黨團業於105年9月29日撤回「國家公園登山活動安全管理條例（草案）」提案，並聲明表示將持續徵詢山友們、行政部門、民間救難團隊等意見，同時也將持續監督協調行政部門解決目前即可處理的問題，善用民間能量，一同為立法努力。
「臺中市登山活動管理自治條例」（草案）」與「南投縣登山活動管理自治條例」（草案）」因涉直轄市政府、縣(市)政府（以下簡稱地方政府）職權，非屬「公共政策網路參與實施要點」第5點之提議範圍，已透過研商會議方式，將提議意見轉知地方政府卓處；另對於上開自治條例（草案）規定領隊應為本人及隊員辦理登山綜合保險所產生之疑義，金融監督管理委員會表示中華民國產物保險商業同業公會為配合政策，已同意檢討放寬投保人數門檻。
另有關內政部105年11月8日召開「公共政策網路參與平臺之『反對國家公園登山活動安全管理條例草案、臺中市、南投縣登山活動管理自治條例的不合理登山管制與罰則』提點子議題研商會議」之提議人陳述書面意見所提其它關於登山運動發展、登山教育、登山安全管理、登山保險、山域救援、山域管理及山域通訊等意見，已函請各中央與地方機關納入業務參考。

後續推動規劃

時代力量立法院黨團後續如統徵詢各方意見後擬重行研提適合之登山管理條例，政府各相關業務主管機關將配合協助辦理。
依據「地方制度法」訂定之臺中市與南投縣登山活動管理自治條例（草案）係屬地方政府職權，將建議地方政府加強所轄行政區域內之山域意外事故統計與個案分析，視實際執行情形隨時檢討修正。
有關內政部105年11月8日召開「公共政策網路參與平臺之『反對國家公園登山活動安全管理條例草案、臺中市、南投縣登山活動管理自治條例的不合理登山管制與罰則』提點子議題研商會議」之提議人陳述書面意見之對於登山運動發展、登山教育、登山安全管理、登山保險、山域救援、山域管理及山域通訊等其它意見，內政部將持續彙整各地方政府或相關機關之最新回應意見與辦理情形，並將彙整成果公開於公共政策網路參與平台。（附註：地方政府回應意見詳如附件檔）